Коли йдеться про перерозподіл влади на місцях, більшість одразу згадує поняття децентралізації. Проте справжнім рушієм змін стала територіальна громада – не просто адміністративна одиниця, а живий організм, здатний акумулювати ресурси, ухвалювати стратегічні рішення та відповідати за власний добробут. За останні роки чимало сільрад і містечок перетворилися на потужні самоврядні осередки, де бюджет витрачають не на утримання чиновників, а на конкретні проєкти. Розуміння того, чим насправді є цей базовий рівень місцевого самоврядування, які інструменти він отримав і які виклики долає, дає змогу побачити зовсім іншу картину життя країни.

Конституційна природа місцевого самоврядування

Стаття 140 Конституції України визначає територіальну громаду як первинного суб’єкта місцевого самоврядування, тобто сукупність жителів, що постійно мешкають у межах села, селища або міста. Саме ця норма закріплює за громадою право безпосередньо вирішувати питання місцевого значення – через місцеві референдуми, загальні збори, органи самоорганізації населення. Основним законом також гарантовано, що територіальна громада має власну матеріальну та фінансову основу, а втручання державних органів у її діяльність допускається лише у випадках, передбачених законом.

Ще з часів ратифікації Європейської хартії місцевого самоврядування українське законодавство почало повільно рухатися в бік реальної автономії. Ключовий принцип – повсюдність місцевого самоврядування – означає, що жоден населений пункт не залишається поза юрисдикцією обраної ради та її виконавчих органів. Держава делегувала громадам широкий спектр власних повноважень, а також зобов’язалася компенсувати витрати, якщо вони виникли внаслідок рішень центральної влади. У цьому контексті важливою є стаття 142 Основного Закону, яка передбачає, що матеріальною базою слугують земля, природні ресурси, комунальна власність та частка загальнодержавних податків. Окремо варто згадати і про те, що розмір мінімального кошика доходів громади визначається Бюджетним кодексом, аби уникнути ситуації, коли заможне місто отримує надлишок, а віддалене селище – хронічний брак коштів.

Реформа децентралізації, яку активно впроваджували починаючи з 2015 року, стала наймасштабнішою спробою перетворити конституційну модель на практичний механізм. Вона спиралася на два базові закони – “Про добровільне об’єднання територіальних громад” і пізніше “Про засади державної регіональної політики”. Саме вони запустили процес укрупнення, який дав змогу перейти від розпорошених сільрад, що часто не мали ані фінансів, ані кадрового потенціалу, до спроможних адміністративних одиниць. В основі такого підходу лежить переконання, що реальна влада належить людям, а не чиновникам з обласного центру, і що місцеві проблеми краще розуміють ті, хто живе поруч із ними.

Як народжувалася спроможна громада

Перехід від роздрібнених сільських рад до потужних об’єднаних структур не був ані швидким, ані простим. Станом на 2014 рік в Україні налічувалося понад 11 тисяч місцевих рад різного рівня, більшість із яких могли похвалитися хіба що символічним бюджетом і штатом із кількох осіб. Рішення про об’єднання ухвалювалося добровільно, на підставі спільного бачення кількох територіальних громад, а далі затверджувалося обласною державною адміністрацією. Законодавство передбачало, що новостворена одиниця мусить охоплювати не менше 5–10 тисяч мешканців, аби з’явилася критична маса платників податків і здатність утримувати необхідну інфраструктуру.

Після завершення адміністративно-територіальної реформи кількість місцевих рад базового рівня скоротилася майже вдесятеро: із 10 279 до приблизно 1 470 об’єднаних територіальних громад.

Процес об’єднання супроводжувався підготовкою перспективних планів формування територій громад, які розроблялися експертами разом із обласними адміністраціями. Головною метою цих планів було не механічне збільшення площі, а створення логістично зв’язаного ареалу зі спільним ринком праці, транспортними коридорами та культурними центрами. Часто доводилося долати опір окремих сільрад, які боялися втратити свою ідентичність або вплив на розподіл місцевих ресурсів. Проте практика показала, що після злиття бюджети зростали настільки суттєво, що навіть найменші села отримували нові можливості: освітлення вулиць, ремонт шкіл, оновлення водогонів.

Особливу роль відіграла державна підтримка у вигляді субвенцій на розвиток інфраструктури. Громадам перераховували кошти на будівництво чи реконструкцію доріг, дитячих садків, амбулаторій, за умови, що проєкти пройшли конкурсний відбір. Це перетворило процес на своєрідне змагання за якість управлінських рішень. Ті, хто підготував прозору проєктну документацію та зміг організувати співфінансування, отримували більше. Статистика засвідчує, що станом на 2023 рік охоплення території країни об’єднаними громадами перевищило 95%, тобто реформа відбулася не на папері, а в реальності.

Фінансова самостійність і податкові джерела

Серцем фінансової спроможності територіальної громади став оновлений Бюджетний кодекс, що закріпив пряме зарахування до місцевих бюджетів низки загальнодержавних податків. Найбільшу питому вагу дає податок на доходи фізичних осіб – 60% від сплаченого мешканцями. Додатково до “скарбнички” йдуть єдиний податок, акцизний збір із роздрібної торгівлі пальним, алкоголем і тютюном, податок на майно (нерухомість, земля). Як показує практика, саме легалізація праці та детінізація оренди землі стали тими важелями, що дозволили багатьом сільським радам вперше отримати реальні гроші на розвиток.

Крім податкових надходжень, громади мають у розпорядженні власні неподаткові ресурси: орендна плата за комунальне майно, адміністративні штрафи, частина чистого прибутку комунальних підприємств. Завдяки відкритим земельним торгам оренда сільськогосподарських ділянок перетворилася на стабільне джерело поповнення бюджету, що особливо актуально для областей із потужним аграрним виробництвом. Ще однією істотною новацією стало право самостійно встановлювати місцеві податки та збори, правда, в межах граничних ставок, визначених Верховною Радою. Сільська, селищна чи міська рада може, скажімо, збільшити ставку земельного податку для комерційних ділянок або запровадити туристичний збір – і ці кошти повністю залишаються на місці.

• податок на доходи фізичних осіб, який спрямовують до бюджету громади за місцем реєстрації платника;
• єдиний податок від підприємців, що дозволяє малому бізнесу безпосередньо впливати на розвиток інфраструктури;
• акцизний податок з реалізації підакцизних товарів, що стимулює контроль над легальністю торгівлі;
• податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, який наповнює бюджет завдяки житловим і комерційним об’єктам;
• земельний податок, що є особливо вагомим для сільських територій з великою площею ріллі;
• туристичний збір, що активно запроваджують громади з історичними чи природними пам’ятками.

Фінансова децентралізація значно підвищила відповідальність місцевої влади. Якщо раніше голова сільради витрачав час на поїздки до районного центру з проханням “дати грошей”, то тепер він мусить дбати про розширення податкової бази, залучати нових платників, виставляти вільні ділянки на прозорі аукціони. Саме тому в об’єднаних громадах стрімко зростає попит на якісних фінансистів, економістів та проєктних менеджерів, здатних перетворити бюджетний ресурс на осяжний результат для мешканців.

Успішні приклади з різних куточків країни

Аби зрозуміти, як теорія втілюється в життя, варто звернутися до досвіду конкретних об’єднаних територіальних громад. Шполянська міська громада на Черкащині, до якої приєдналося кілька навколишніх сіл, за кілька років збільшила власний бюджет майже вп’ятеро. Це дозволило не лише капітально відремонтувати лікарню та дві школи, а й запустити потужний центр надання адміністративних послуг, де за один візит можна оформити землю, паспортні документи й довідки соціального характеру. Жителі довколишніх хуторів отримали доступ до послуг, яких раніше просто не існувало, а вивільнені кошти спрямували на систему оповіщення та відеоспостереження.

Не менш показовою є Глибоцька селищна громада на Буковині. Тут після об’єднання першим кроком стала інвентаризація всіх земельних ділянок і об’єктів комунальної власності. У результаті вдалося виявити десятки гектарів необлікованої землі, яку виставили на відкриті торги. Одержавши додаткові надходження, рада реконструювала водогін, збудувала сучасний спортивний майданчик і розпочала термомодернізацію дитячого садка. Глибоччани відзначають, що вперше за багато років бюджетні кошти почали працювати на видимі зміни, а не осідали в районних кабінетах.

Яскравий приклад міського самоврядування демонструє Пирятинська громада на Полтавщині. Тут зробили ставку на розвиток промислового майданчика: запропонували підприємцям пільгові умови оренди, допомогли з підведенням комунікацій та налагодили співпрацю з міжнародними донорськими програмами. Як наслідок, на території громади відкрилися кілька переробних цехів, створилися сотні робочих місць, а рівень зареєстрованого безробіття знизився до мінімуму. Окремим досягненням стало впровадження енергоощадних технологій у комунальних закладах – утеплення фасадів, заміна старих вікон і модернізація котелень – що дало змогу вдвічі зменшити витрати на опалення.

Порівняння передумов успіху трьох громад

Критерій	Шполянська міська громада	Глибоцька селищна громада	Пирятинська міська громада
Основний ресурс	Податок з доходів мешканців та державні субвенції	Земельний податок і оренда невитребуваних ділянок	Промислові майданчики та гранти донорів
Головний проєкт	Центр адмінпослуг і безпека	Водопостачання та спорт	Індустріальний парк і енергоефективність
Динаміка бюджету	Зростання в 4–5 разів	Зростання в 3–4 рази	Зростання більш ніж у 5 разів
Ключовий виклик	Кадровий голод у комунальних службах	Тіньова зайнятість населення	Зношеність інженерних мереж

Ці три історії ілюструють, що успіх не зводиться до єдиного шаблону. Десь рятує активна позиція мешканців, десь – грамотне землевпорядкування, а десь – партнерство з бізнесом. Спільним знаменником лишається одне: коли люди отримують реальні повноваження й бачать, що їхні рішення мають ціну, спрацьовує потужний соціальний механізм. Звичайно, жодна з перелічених громад не оминула труднощів, але кожна знайшла власний спосіб використати законодавчі можливості на повну.

Типові труднощі та варіанти їх вирішення

Попри очевидні переваги, об’єднані територіальні громади стикаються з переліком проблем, які неможливо вирішити самим лише збільшенням бюджету. На першому місці – брак кваліфікованих кадрів. Колишні сільради часто не мали у штаті жодного фахівця з публічних закупівель чи проєктного менеджменту. Укрупнення змусило шукати людей, здатних писати ґрантові заявки та керувати інфраструктурними проєктами, але в маленьких містечках конкуренцію за таких спеціалістів виграє переважно обласний центр. Розв’язання цього вузла потребує системної співпраці з регіональними агенціями розвитку, запуску місцевих освітніх програм і перегляду підходів до оплати праці в органах місцевого самоврядування.

Другою больовою точкою є нерівномірність податкової бази. Громада, яка знаходиться біля великого промислового вузла або має родючі чорноземи, апріорі перебуває у виграшному становищі. Водночас ті, хто розташований на бідних ґрунтах чи у зоні віддалених гірських районів, відчувають хронічний дефіцит власних надходжень. Держава намагається згладжувати цей дисбаланс за допомогою дотацій вирівнювання, але їхній розмір часто не покриває навіть обов’язкових видатків. Виходом може стати стимулювання міжмуніципального співробітництва, коли кілька громад спільно фінансують великий проєкт – сміттєпереробний завод, лікарню або логістичний центр.

Також серйозною перешкодою лишається психологічна інерція як мешканців, так і місцевих депутатів. Люди десятиліттями звикли, що за все відповідає “район” або “область”, і тепер не завжди готові брати відповідальність на себе. Подекуди спостерігається пасивність на громадських слуханнях або спротив будь-яким змінам, навіть якщо вони ведуть до покращення. Для подолання цього бар’єру потрібна постійна інформаційна робота: звіти голови в соцмережах, відкриті бюджетні панелі, фізичні зустрічі з активом. Там, де голова особисто спілкується з людьми та пояснює, куди пішла кожна гривня, рівень довіри зростає відчутно.

Окремо варто згадати про обмеження, пов’язані з пандемією та воєнним станом. Частина громад, особливо прифронтових, опинилася у скрутному фінансовому становищі через міграцію населення та зупинку підприємств. У таких умовах рятують програми підтримки від міжнародних організацій, релокація бізнесу з небезпечних регіонів та тимчасове спрощення податкового адміністрування. Важливо, щоб держава не знімала з себе зобов’язань перед тими громадами, які приймають внутрішньо переміщених осіб і виконують подвійне соціальне навантаження.

Підбиваючи своєрідну риску, варто визнати, що українська модель територіальної громади стала не лише адміністративним експериментом, а глибокою зміною суспільного устрою. Там, де бюджет формується на місці та контролюється виборцями, швидше впроваджуються енергоощадні заходи, якісніше працюють комунальні служби, а управлінці змушені шукати нестандартні рішення. Звісно, не всюди цей механізм запрацював бездоганно, і чимало викликів ще попереду. Однак досвід десятків містечок і сіл переконливо доводить, що навіть невелика спільнота здатна стати господарем власної долі, якщо отримає право розпоряджатися ресурсами та нести пряму відповідальність за результат. Саме в цьому поєднанні свободи й відповідальності і полягає справжня суть самоврядного руху, який продовжує формувати нову архітектуру української держави.