Когда речь заходит о перераспределении власти на местах, большинство сразу вспоминает понятие децентрализации. Однако настоящим двигателем перемен стала территориальная община – не просто административная единица, а живой организм, способный аккумулировать ресурсы, принимать стратегические решения и отвечать за собственное благосостояние. За последние годы многие сельсоветы и небольшие города превратились в мощные самоуправляемые центры, где бюджет расходуют не на содержание чиновников, а на конкретные проекты. Понимание того, чем на самом деле является этот базовый уровень местного самоуправления, какие инструменты он получил и какие вызовы преодолевает, позволяет увидеть совершенно иную картину жизни страны.

Конституционная природа местного самоуправления

Статья 140 Конституции Украины определяет территориальную общину как первичного субъекта местного самоуправления, то есть совокупность жителей, постоянно проживающих в пределах села, поселка или города. Именно эта норма закрепляет за общиной право непосредственно решать вопросы местного значения – через местные референдумы, общие собрания, органы самоорганизации населения. Основным законом также гарантировано, что территориальная община имеет собственную материальную и финансовую основу, а вмешательство государственных органов в её деятельность допускается лишь в случаях, предусмотренных законом.

С момента ратификации Европейской хартии местного самоуправления украинское законодательство начало медленно двигаться в сторону реальной автономии. Ключевой принцип – повсеместность местного самоуправления – означает, что ни один населенный пункт не остается вне юрисдикции избранного совета и его исполнительных органов. Государство делегировало общинам широкий спектр собственных полномочий, а также обязалось компенсировать расходы, возникшие вследствие решений центральной власти. В этом контексте важна статья 142 Основного Закона, которая предусматривает, что материальной базой служат земля, природные ресурсы, коммунальная собственность и доля общегосударственных налогов. Отдельно стоит упомянуть и о том, что размер минимальной корзины доходов общины определяется Бюджетным кодексом, чтобы избежать ситуации, когда зажиточный город получает избыток, а отдаленный поселок – хроническую нехватку средств.

Реформа децентрализации, которую активно внедряли начиная с 2015 года, стала самой масштабной попыткой превратить конституционную модель в практический механизм. Она опиралась на два базовых закона – «О добровольном объединении территориальных общин» и позже «Об основах государственной региональной политики». Именно они запустили процесс укрупнения, позволивший перейти от разрозненных сельсоветов, часто не имевших ни финансов, ни кадрового потенциала, к состоятельным административным единицам. В основе такого подхода лежит убеждение, что реальная власть принадлежит людям, а не чиновникам из областного центра, и что местные проблемы лучше понимают те, кто живет рядом с ними.

Как рождалась состоятельная община

Переход от раздробленных сельских советов к мощным объединенным структурам не был ни быстрым, ни простым. По состоянию на 2014 год в Украине насчитывалось более 11 тысяч местных советов разного уровня, большинство из которых могли похвастаться разве что символическим бюджетом и штатом из нескольких человек. Решение об объединении принималось добровольно, на основе общего видения нескольких территориальных общин, а затем утверждалось областной государственной администрацией. Законодательство предусматривало, что вновь созданная единица должна охватывать не менее 5–10 тысяч жителей, чтобы появилась критическая масса налогоплательщиков и способность содержать необходимую инфраструктуру.

После завершения административно-территориальной реформы количество местных советов базового уровня сократилось почти в десять раз: с 10 279 до примерно 1 470 объединенных территориальных общин.

Процесс объединения сопровождался подготовкой перспективных планов формирования территорий общин, которые разрабатывались экспертами совместно с областными администрациями. Главной целью этих планов было не механическое увеличение площади, а создание логистически связанного ареала с общим рынком труда, транспортными коридорами и культурными центрами. Часто приходилось преодолевать сопротивление отдельных сельсоветов, которые боялись потерять свою идентичность или влияние на распределение местных ресурсов. Однако практика показала, что после слияния бюджеты росли настолько существенно, что даже самые маленькие села получали новые возможности: освещение улиц, ремонт школ, обновление водопроводов.

Особую роль сыграла государственная поддержка в виде субвенций на развитие инфраструктуры. Общинам перечисляли средства на строительство или реконструкцию дорог, детских садов, амбулаторий при условии, что проекты прошли конкурсный отбор. Это превратило процесс в своеобразное соревнование за качество управленческих решений. Те, кто подготовил прозрачную проектную документацию и смог организовать софинансирование, получали больше. Статистика свидетельствует, что по состоянию на 2023 год охват территории страны объединенными общинами превысил 95%, то есть реформа состоялась не на бумаге, а в реальности.

Финансовая самостоятельность и налоговые источники

Сердцем финансовой состоятельности территориальной общины стал обновленный Бюджетный кодекс, закрепивший прямое зачисление в местные бюджеты ряда общегосударственных налогов. Наибольший удельный вес дает налог на доходы физических лиц – 60% от уплаченного жителями. Дополнительно в «казну» поступают единый налог, акцизный сбор с розничной торговли топливом, алкоголем и табаком, налог на имущество (недвижимость, земля). Как показывает практика, именно легализация труда и детенизация аренды земли стали теми рычагами, которые позволили многим сельсоветам впервые получить реальные деньги на развитие.

Кроме налоговых поступлений, общины располагают собственными неналоговыми ресурсами: арендная плата за коммунальное имущество, административные штрафы, часть чистой прибыли коммунальных предприятий. Благодаря открытым земельным торгам аренда сельскохозяйственных участков превратилась в стабильный источник пополнения бюджета, что особенно актуально для областей с мощным аграрным производством. Еще одним существенным новшеством стало право самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы, правда, в пределах предельных ставок, определенных Верховной Радой. Сельский, поселковый или городской совет может, к примеру, увеличить ставку земельного налога для коммерческих участков или ввести туристический сбор – и эти средства полностью остаются на месте.

• налог на доходы физических лиц, направляемый в бюджет общины по месту регистрации плательщика;
• единый налог от предпринимателей, позволяющий малому бизнесу непосредственно влиять на развитие инфраструктуры;
• акцизный налог с реализации подакцизных товаров, стимулирующий контроль над легальностью торговли;
• налог на недвижимое имущество, отличное от земельного участка, пополняющий бюджет благодаря жилым и коммерческим объектам;
• земельный налог, особенно весомый для сельских территорий с большой площадью пашни;
• туристический сбор, активно вводимый общинами с историческими или природными достопримечательностями.

Финансовая децентрализация значительно повысила ответственность местной власти. Если раньше председатель сельсовета тратил время на поездки в районный центр с просьбой «дать денег», то теперь он обязан заботиться о расширении налоговой базы, привлекать новых плательщиков, выставлять свободные участки на прозрачные аукционы. Именно поэтому в объединенных общинах стремительно растет спрос на квалифицированных финансистов, экономистов и проектных менеджеров, способных превратить бюджетный ресурс в ощутимый результат для жителей.

Успешные примеры из разных уголков страны

Чтобы понять, как теория воплощается в жизнь, стоит обратиться к опыту конкретных объединенных территориальных общин. Шполянская городская община на Черкасщине, к которой присоединилось несколько окрестных сел, за несколько лет увеличила собственный бюджет почти в пять раз. Это позволило не только капитально отремонтировать больницу и две школы, но и запустить мощный центр предоставления административных услуг, где за один визит можно оформить землю, паспортные документы и справки социального характера. Жители окрестных хуторов получили доступ к услугам, которых раньше просто не существовало, а высвободившиеся средства направили на систему оповещения и видеонаблюдение.

Не менее показательной является Глыбокская поселковая община на Буковине. Здесь после объединения первым шагом стала инвентаризация всех земельных участков и объектов коммунальной собственности. В результате удалось выявить десятки гектаров неучтенной земли, которую выставили на открытые торги. Получив дополнительные поступления, совет реконструировал водопровод, построил современную спортивную площадку и начал термомодернизацию детского сада. Глыбочане отмечают, что впервые за много лет бюджетные средства начали работать на видимые изменения, а не оседали в районных кабинетах.

Яркий пример городского самоуправления демонстрирует Пирятинская община на Полтавщине. Здесь сделали ставку на развитие промышленной площадки: предложили предпринимателям льготные условия аренды, помогли с подведением коммуникаций и наладили сотрудничество с международными донорскими программами. Как следствие, на территории общины открылись несколько перерабатывающих цехов, создались сотни рабочих мест, а уровень зарегистрированной безработицы снизился до минимума. Отдельным достижением стало внедрение энергосберегающих технологий в коммунальных учреждениях – утепление фасадов, замена старых окон и модернизация котельных – что позволило вдвое уменьшить расходы на отопление.

Сравнение предпосылок успеха трех общин

Критерий	Шполянская городская община	Глыбокская поселковая община	Пирятинская городская община
Основной ресурс	Налог с доходов жителей и государственные субвенции	Земельный налог и аренда невостребованных участков	Промышленные площадки и гранты доноров
Главный проект	Центр админуслуг и безопасность	Водоснабжение и спорт	Индустриальный парк и энергоэффективность
Динамика бюджета	Рост в 4–5 раз	Рост в 3–4 раза	Рост более чем в 5 раз
Ключевой вызов	Кадровый голод в коммунальных службах	Теневая занятость населения	Изношенность инженерных сетей

Эти три истории иллюстрируют, что успех не сводится к единому шаблону. Где-то спасает активная позиция жителей, где-то – грамотное землеустройство, а где-то – партнерство с бизнесом. Общим знаменателем остается одно: когда люди получают реальные полномочия и видят, что их решения имеют цену, срабатывает мощный социальный механизм. Разумеется, ни одна из перечисленных общин не избежала трудностей, но каждая нашла собственный способ использовать законодательные возможности в полной мере.

Типичные трудности и варианты их решения

Несмотря на очевидные преимущества, объединенные территориальные общины сталкиваются с перечнем проблем, которые невозможно решить одним лишь увеличением бюджета. На первом месте – нехватка квалифицированных кадров. Бывшие сельсоветы часто не имели в штате ни одного специалиста по публичным закупкам или проектного менеджмента. Укрупнение заставило искать людей, способных писать грантовые заявки и управлять инфраструктурными проектами, однако в маленьких городах конкуренцию за таких специалистов выигрывает преимущественно областной центр. Решение этого узла требует системного сотрудничества с региональными агентствами развития, запуска местных образовательных программ и пересмотра подходов к оплате труда в органах местного самоуправления.

Второй болевой точкой является неравномерность налоговой базы. Община, расположенная возле крупного промышленного узла или имеющая плодородные черноземы, априори находится в выигрышном положении. В то же время те, кто находится на бедных почвах или в зоне отдаленных горных районов, ощущают хронический дефицит собственных поступлений. Государство пытается сглаживать этот дисбаланс с помощью дотаций выравнивания, однако их размер часто не покрывает даже обязательных расходов. Выходом может стать стимулирование межмуниципального сотрудничества, когда несколько общин совместно финансируют крупный проект – мусороперерабатывающий завод, больницу или логистический центр.

Также серьезной преградой остается психологическая инерция как жителей, так и местных депутатов. Люди десятилетиями привыкли, что за все отвечает «район» или «область», и теперь не всегда готовы брать ответственность на себя. Местами наблюдается пассивность на общественных слушаниях или сопротивление любым изменениям, даже если они ведут к улучшению. Для преодоления этого барьера нужна постоянная информационная работа: отчеты председателя в соцсетях, открытые бюджетные панели, физические встречи с активом. Там, где председатель лично общается с людьми и объясняет, куда пошла каждая гривна, уровень доверия ощутимо растет.

Отдельно стоит упомянуть об ограничениях, связанных с пандемией и военным положением. Часть общин, особенно прифронтовых, оказалась в тяжелом финансовом положении из-за миграции населения и остановки предприятий. В таких условиях спасают программы поддержки от международных организаций, релокация бизнеса из опасных регионов и временное упрощение налогового администрирования. Важно, чтобы государство не снимало с себя обязательств перед теми общинами, которые принимают внутренне перемещенных лиц и несут двойную социальную нагрузку.

Подводя своеобразную черту, стоит признать, что украинская модель территориальной общины стала не просто административным экспериментом, а глубоким изменением общественного уклада. Там, где бюджет формируется на месте и контролируется избирателями, быстрее внедряются энергосберегающие мероприятия, качественнее работают коммунальные службы, а управленцы вынуждены искать нестандартные решения. Конечно, не везде этот механизм заработал безупречно, и немало вызовов еще впереди. Однако опыт десятков городков и сел убедительно доказывает, что даже небольшое сообщество способно стать хозяином собственной судьбы, если получит право распоряжаться ресурсами и нести прямую ответственность за результат. Именно в этом сочетании свободы и ответственности заключается подлинная суть самоуправленческого движения, продолжающего формировать новую архитектуру украинского государства.